美国选举政治中的铁锈地带及其对国际经济秩序的影响
执笔人：李巍 中国人民大学国际关系学院教授
来源：人民大学国政评论
微信平台编辑：周悦
美国选举政治中的铁锈地带
及其对国际经济秩序的影响
中国人民大学经济外交项目组
“所有的政治都是地方的”（All politics is local），这句谚语是美国政治研究中的一个近乎于公理的存在，并可以由此衍生出很多重要的推论。而美国独特的“赢者通吃”的选举人团制度，以及美国选举政治近几十年来所形成的日益显著的两党铁票州的稳定地理分野，使得少数摇摆州（又称战场州）成为决定美国总统大选结果的关键州，并因此在美国内外政策制定中获得了超越其人口和经济规模的政治影响力。其中，所谓的“铁锈地带”（Rust Belt）是美国拥有摇摆州最多的地区，掌握着大量对选举结果至关重要的选举人票。理解铁锈地带的利益和价值诉求，成为理解美国对外经济政策方向的一把关键“钥匙”，而考虑到美国作为世界头号经济体的重要地位，铁锈地带也成为塑造全球经济秩序的一个关键力量。
一、经济全球化中的铁锈地带
2020年美国总统选举中，媒体公认有12个战场州，其中半数在铁锈地带。美国的铁锈地带涉及范围说法不一，总体而言主要是指五大湖流域的八个州，它们分别是宾夕法尼亚、俄亥俄、密歇根、印第安纳、威斯康星、伊利诺伊、明尼苏达和艾奥瓦。如果从选举人票的多寡来讲，宾夕法尼亚（20）、伊利诺伊（20）、俄亥俄（18）、密歇根（16）四州的政治地位最高，但真正起作用的是摇摆州。这八个州除了印第安纳和伊利诺伊在2020年分属共和党和民主党的铁票州之外，其它均属两党候选人需要进行激烈争夺的摇摆州，其中艾奥瓦和俄亥俄是摇摆比较剧烈的两个州，在最近二十年的6次总统大选中分别发生3次和2次摇摆，这使得铁锈地带成为美国选战的重要焦点。如果单论2016年和2020年两次总统大选，宾夕法尼亚、密歇根和威斯康星三州都发生了颜色变化，并且成为两次大选致胜的关键。这放大了铁锈摇摆州的相关诉求在美国内外经济政策议程中的影响力。
铁锈地带的概念始于20世纪70年代末。1984年，曾担任卡特副手的民主党总统候选人沃尔特·蒙代尔（Walter Mondale）在与里根辩论时使用铁锈带（Rust Belt）一词，该词在美国全面流行开来，时值资本全球化运动开始大规模启动，跨国公司全面兴起，美国制造业的对外转移也渐进高潮，德国和日本以及后来的“东亚四小龙”对美国五大湖流域的传统制造业所构成的竞争压力全面加大，并导致工厂的大面积“生锈”。这种经济地理的变化逐渐影响美国的政治地理。1988年构成铁锈八州在总统选举中政治态度变化的一个分水岭，从这一年开始，民主党在该地区所获得的选举人票多于共和党。2008年民主党候选人奥巴马甚至拿下八州全部选举人票，这很大程度上是因为从20世纪70年代开始，民主党被普遍认为比共和党更加同情贸易保护主义。但2012年共和民主两党在铁锈地带的竞争又出现了新的变化，两党在该地区的选举人票各占半壁江山，而在2016年，共和党总统候选人特朗普则拿下该地区超过70%的选举人票，有6个铁锈州都支持特朗普，这标志着铁锈地带的一次“大大叛变”，其中包括1992年以来一直稳定支持民主党的宾夕法尼亚、密歇根和威斯康星。这种投票结果很大程度上是该地区选民对民主党精英越来越倒向经济全球化的一种惩罚，而民主党的这种立场转变是从克林顿总统开始的，正是克林顿借美国ICT革命之机将经济全球化推到一个新的高峰。同时这次历史性选举也可以被认为是该地区对特朗普蛊惑人心的经济民族主义思想的一次“大奖赏”。尽管2020年这三个至关重要的铁锈州重新翻蓝，但是拜登在这三个州非常吃力的“惨胜”，并且未能如预期那样夺回铁锈州的关键代表州俄亥俄，仍然预示着该地区对于民主党精英过于倒向资本力量和高科技力量的极度不信任，而这两股力量都是经济全球化的坚实支持者。四年之后，铁锈地带究竟鹿死谁手，仍未可知。
图1 二战后铁锈八州两党选举人团得票率统计
在经济全球化的冲击下，过去四十年，铁锈八州在美国经济地图中的地位呈现显著的下降趋势。在美国衡量一个地区经济状况的最重要指标就是人口流动。美国的选举人票主要是基于各州人口计算而出，因此其变化成为体现美国地区经济活力的关键指标。铁锈八州在1948年选举人团票数总计153票，到2020年则只有111票，下降27%，其中宾州表现最为明显，从35票减少至20票，下降43%。该地区分布着众多传统工业城市，对比2000和2019年的城市人口数据，在整体美国人口较快增长的背景下，有四个主要的城市出现了人口负增长，它们是密歇根州的底特律、俄亥俄州的克利夫兰、宾夕法尼亚州的匹兹堡和俄亥俄州的托莱多，这四个城市在美国人口排名中分别为第24位、第53位、第68位和第76位，人口负增长分别为6%、4%、2%和5%，从而构成了美国最重要的四个铁锈城市。
图2 二战后铁锈八州选举人团票数统计
铁锈地带的人口占比的变化，主要源于该地区传统制造业的衰落所导致的就业机会的减少，从而刺激了人口的外迁。铁锈地带制造业的衰落，一部分是因为其不断向美国南方阳光地带转移；但更重要的原因是传统工业不断转移给世界其他国家和地区。总体而言，铁锈地带产业衰落的主要是汽车、钢铁、机械制造等等，而这些产业是容纳就业人口最多的产业。上述这四个城市在美国工业革命时代都是著名的制造基地，是工业文明的象征，底特律是“汽车之城”（通用总部所在地），克利夫兰是“机械之城”，匹兹堡是“钢铁之城”（美国钢铁公司、美国铝业公司和西屋电气公司总部所在地），托莱多是美国的“玻璃之城”。而这些城市的支柱性产业在经济全球化时代都遭遇了近乎摧毁性的打击，该地区也成为美国逆全球化势力的大本营。
值得一提的是，该地区最重要的城市、也是美国第三大城市芝加哥从2000年到2019年的人口几乎是零增长，这也暴露了这个城市潜在的巨大危机，芝加哥会不会步上述城市的后尘，成为该地区第五个人口负增长的大城市，非常值得观察。如果芝加哥也开始出现人口负增长，将预示着该地区经济的全面塌陷。2016年美国大选前后风行一时的《乡下人的悲歌》以亲身经历描述了铁锈地带特别是伊利诺伊州和俄亥俄州失业群体的艰难生活，这种穷困是不分肤色的，而作者成长的年代正是铁锈地带的制造业在经济全球化的冲击下，不断走向衰落的年代。这本书被广泛认为是揭示了特朗普崛起和当选美国总统的社会动力。产业的大面积衰落所导致的经济困境，在这些地区发展成一种贫困文化、福利文化和民粹文化，甚至懒惰文化。也正因为如此，铁锈地带成为政治上的机会主义和实用主义者，即它作为摇摆州的色彩越来越强烈，哪个政治人物和政党能够满足其经济利益诉求，它就支持哪个谁，从而淡化了其稳定的价值诉求和政党偏好，这为妖言惑众、剑走偏锋的民粹主义和反智主义提供了肥沃土壤。
表1 2000-2019年铁锈八州百大人口城市常住民变化
二、铁锈地带对全球经济秩序的影响
在美国所驱动的经济全球化进程中，铁锈地带遭遇严重的负面影响。根据萨缪尔森定理，经济全球化和自由贸易会带来国内的产业分化，而由于美国的产业呈现地域集中的特征，因此产业分化最终体现为地域分化，而美国的选举又是以地区为单位的，经济地理通过政治地理的传导，最终转变为美国政府的对外经济政策。著名国际政治经济者高柏在最近的一篇文章中将这种现象称之为“萨缪尔森陷阱”，经济全球化以及中国的产业崛起对美国的国内政治产生了重大影响，这种国内政治的变化又引起了引起国际政治的连锁反应，进而带来国际矛盾和冲突的多发期。
铁锈地带的政策分野不再局限于传统的大政府和小政府、增税还是减税等问题，而是更加复杂化。但总体而言，铁锈州的选民有两大基本的经济诉求。第一，在国内经济政策上，铁锈州的选民总体上支持建立更好的福利体系，支持对大资本增税；第二，在对外经济政策上，铁锈州是美国贸易保护主义政策和制造业回流政策最重要的支持地区。因此，本就胜选极为勉强的拜登政府为了民主党的连任，必将对铁锈州的经济诉求进行强有力的政策回应，而这种政策上的回应必将对未来全球经济秩序的演进构成深远影响。
近年来的几次美国总统大选表明，美国民主共和两党的政治势力的基本盘发生了重大变化，一方面共和党正在由传统的亲商的政党逐渐转变为中产阶级和宗教保守派的代表，共和党的支持力量总体上有更强的内部认同和政治凝聚力；另一方面，民主党正在演变为代表上层精英和底层民众的松散大联盟，这个松散联盟主要有全球化的科技界和金融界，自由派知识精英，环保主义者、女性主义者，以及在经济上失败的有色族群构成，这个联盟虽然在整体人数处于优势地位，但由于内部纷争明显，在凝聚力上大不如共和党。而在对外经济政策上，支持全球化的民主党上层精英和反全球化的中下层产业工人的利益将冲突严重，这使得民主党的对外经济政策会呈现一种两股力量相互撕扯的紧张之中，进而导致美国难以采取连贯一致的领导全球经济的战略方向。
这种影响主要体现在，尽管拜登政府会全面修正特朗普在国际经济舞台上“好勇斗狠”式蛮干以及粗暴的“退群”，但它也不会也不能完全放弃特朗普的经济民族主义政策路线，这种经济民族主义主要包括贸易保护和制造业回流两个方面的内容。因此，美国在全球经济体系中的领导能力不可能恢复到奥巴马时期，更不可能回复到克林顿时期。这也意味着未来相当长一段时间里，美国不会再成为经济全球化和贸易自由化的主要“旗手”，而是要留足足够的时间来帮助铁锈地带完成产业的转型，以加强其全球竞争力，而这又是一个非常艰巨的使命。
如果美国没有能力继续扮演全球经济的领导角色，而中国也因为自身的诸多不足而难以接替美国成为经济全球化的领导者，这将意味着全球经济很可能进入到金德尔伯格所描述的20世纪30年代的无领导时期。这种国际领导权的真空，被约瑟夫·奈称之为“金德尔伯格陷阱”，事实上称之为“金德尔伯格困境”更为合适。这种全球经济治理的困境从2008年美国爆发金融危机开始埋下种子，从2017年特朗普进入白宫全面爆发，并很可能在未来持续多年。
美国全球经济领导力的下降具体表现在：第一，美国没有能力领导推动新一轮贸易谈判来完成WTO的制度升级。拜登政府能够不延续特朗普时期对WTO的剧烈破坏性行为，如能够恢复WTO的上诉机制，这就已经是美国WTO政策的极限了。美国难以在拜登任内彻底改善WTO的无力状态。第二，美国在对外经济合作中，越来越强调对等，这种对等包括开放水平的对等和义务的对等，美国未来对外经济政策的总体方向是打开对方市场，而同时保护本国市场。在全球经济治理中，美国对国际公共物品的供给将会显著减少。美国将继续在打掉中国“发展中国家”的特殊与优惠待遇上迈出更加实质性步伐。第三，由于国内政治的掣肘，美国重返CPTPP将面临相当大的难度，除非中美战略竞争进一步恶化，美国战略精英处于战略动员的需要，公然将CPTPP塑造为一个在经济上全面打压中国的工具。第四，美国可能会出台系统性的经济产业政策，以增强美国的全球经济竞争力，特别是在高科技领域中的领先优势，这会进一步削弱自由市场模式在全球的号召力，并鼓励其他国家也采取这种颇有经济民族主义色彩的政策选择。
而具体到中美经济关系，从拜登新提名的美国贸易代表和国家经济委员会人选来看，拜登政府已经准备将中国作为其重塑对外经济关系的突破口，会很快和中国展开一场经济大谈判，要求中国承担更大的开放义务，并且会给中国施加巨大的经济改革压力。
总之，尽管拜登借新冠疫情之机，成功地实现了美国大选政治的“中场逆袭”，但受铁锈地带的巨大掣肘，拜登政府面前荆棘丛生，而全球经济体系也将继续深陷暗流涌动的泥沼之中。
本文是作者在由《现代国际关系》杂志主办的“美国大选对世界格局的影响”研讨会上的发言稿整理而来，部分内容原发《现代国际关系》2020年第12期，文中的数据表格为后来所加。
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