2021年2月3日，在印度班加罗尔耶拉汉卡空军基地，印度空军“阵风”战斗机在印度航空展上进行了飞行展示。
（新华社/法新/图）印度军队近段时间动作频频：国产航母海试、阵风战机列装、烈火导弹试射……这些硬核武器夺人眼球的背后，却是印度新一轮国防改革步入深水区的迷茫。
2021年9月，印度国防参谋长拉瓦特虽然再度释出改革信号，但详细的改革计划在多次政策宣誓后，仍然未能迎来靴子落地的一刻。同时，拉瓦特与空军一号人物的争论，也折射出军种之间的不同诉求。
在自我设定多重安全威胁的情况下，印度军队确立了联合战区、武器采购和国防工业三大变革领域，希望在强军愿景和利益分配之间寻找平衡。
印度战区制改革举步维艰
“从长远来看，我们所关注的是战区指挥官将成为作战指挥官，向参谋长委员会主席报告。”在2021年9月中旬的一场活动中，印度国防参谋长（CDS）比平·拉瓦特（Bipin Rawat）描述了他关于印度军事改革的构想。
国防参谋长这个职位在久经拖延后的诞生，预示着印度军队即将到来的重大变革。自2020年1月1日，拉瓦特成为印度首任国防参谋长以来，他一直确保自己站在引领印度军事改革的聚光灯下。
“时代在变，各方力量需要加强协调。”2019年8月15日，印度总理莫迪在德里红堡发表独立日演讲时，宣布印度将设立国防参谋长一职以整合陆海空三军的行动，被视为印度新一轮军事改革的高潮。
综观莫迪政府近年来的实际行动，印度的军事改革主要涉及三个方面：一是组建联合作战司令部（Joint Theatre Command），打造以战区为单位的联合作战体系；二是制定国防采购新规则，缓解三军资源配置的长期难题；三是推动国防工业本土化，引入民间及海外资本加强印军的技术支撑。
在作战场景和战争形态均已发生极大改变的今天，这套形成于上世纪的武装力量格局略带“英印遗风”，很大程度上限制了印度军队的协同作战能力。
目前，印度武装力量由陆海空三军、海岸警卫队和准军事部队组成，其中准军事部队主要是直属于印度内政部的中央武装警察部队，包括阿萨姆步枪队（AR）、边境安全部队（BSF）、中央工业安全部队（CISF）等。作为武装力量核心的印度三军，则共设有17个单一军种司令部，包括7个陆军司令部、7个空军司令部和3个海军司令部。
2021年6月，拉瓦特组建了由其领导的八人小组，专门负责联合战区计划的调整。关于战区制改革的具体细节，印度军方虽还未形成详尽方案，但拉瓦特已多次阐发其改革思路，俨然一副“箭在弦上不得不发”的坚决态度。
在2020年2月的最初计划中，拉瓦特声称将组建二到五个联合作战司令部，其中半岛司令部和防空司令部将首先在2021年建立，在查谟和克什米尔还要单设司令部。每个联合作战司令部都将拥有陆海空力量，并在统一指挥下处理特定地理领土内的安全挑战。
但在后来的政策过程中，这项改革的具体方案始终没有明确，颇有“走一步算一步”的意味。
2021年3月，印度宣称首个联合作战司令部——海上司令部会在2021年5月启动，在此之前，集中三军防空资源的防空司令部会于4月成立。
而在2021年9月中旬的最新表态中，拉瓦特又更新了战区制改革的路线图，声称未来将依托四个联合战区司令部：西方战区司令部，专责印巴边境的安全防御；北方战区司令部，承担包括中印边境在内的北方防务；第三个是海上战区司令部，将负责印度洋方向的安全；第四个则是早已建立的安达曼-尼科巴司令部（ANC），负责向东印度洋投射力量。
作为联合战区司令部的配套设施，印度政府2020年11月批准在孟买、古瓦哈提和布莱尔港建设第一批次的三个联合后勤节点（JLN），这套军事设施将为印军提供武器弹药、口粮、燃料、运输、工程等后勤支持。印度总统的批准文件提到，“JLN将整合三个军种的共同后勤功能，并作为未来完全联合的前奏”。
从联合后勤节点的建设可以看出，要解决印度三军相对独立的积弊虽然困难重重，但印度高层选择了从资源分配切入的策略。简单来讲，就是用钱来卡三军的脖子，利用文官治军的传统权力优势，消解职业军人群体中抵制改革的情绪。
印度为何要推行战区制改革？
1999年5月3日清晨，印控克什米尔卡吉尔镇的一个牧牛人在用望远镜寻找失踪的牦牛时，发现了越过控制线并正在构筑工事的巴基斯坦士兵。他迅速将这一情况报告给最近的印军哨所，紧随而来的，是上世纪末核恐怖平衡下的那场有限战争——卡吉尔战争（Kargil war）。
战争开始后，印度陆军于1999年5月26日发起 “维杰行动”（Operation Vijay），与巴基斯坦军队就一些哨卡据点展开争夺。相形之下，印度空军（IAF）在战争中的徘徊不前却饱受诟病。
对于即将步入新世纪，且自认为在多个方向上承受安全压力的印度军队来说，卡吉尔战争犹如一面镜子，照出了印度军队作战方式和指挥链条的陈旧与割裂。但战争中得来的教训，也没能使印度军队迅速掀起深度变革，在拖延症上，印度军方可谓“一以贯之”。
战争结束后，印度政府组建了卡吉尔评估委员会（KRC），以期围绕卡吉尔战争中印度军队暴露出的不足，提出建设性的改革建议。当时的瓦杰帕伊政府接受了该委员会提出的一些建议，例如设立了联合国防参谋部、建立安达曼-尼科巴联合司令部和战略部队司令部等。
但许多建议也被束之高阁，比如并未采纳设立国防参谋长一职的建议。此外，虽创立了联合国防参谋部，但也未任命一位类似美国参谋长联席会议主席的角色来领导该机构，致使该机构在协调联合作战，以及参与国防规划方面并无实质性的发言权。
2012年，纳雷什·钱德拉委员会建议印度政府任命一位参谋长委员会主席，以缓解缺少一位国防参谋长的担忧。2016年年中，印度国防部又命令由谢卡特卡（Shekatkar）中将领导一个委员会，其任务是“建议提高作战能力和平衡国防开支的措施”，该委员会再次系统性地提出了国防改革的建议，可谓印度此轮国防改革的先声。
作为改革的重要举措，设立国防参谋长这一领导角色的深层含义当然不仅是一个职位而已，它引领和代表的是印度军队联合作战体系的变革，而与之相伴的，则是实际操作层面建立联合作战司令部的长期规划。
严格来讲，印度目前只拥有两个联合作战司令部，即安达曼-尼科巴联合司令部与战略部队司令部，在更大范围上，印度三军处于各自为政的状态。1981年，时任陆军参谋长克里希纳·拉奥就已提出了组建联合作战司令部的建议，而直到莫迪上台后，这个建议才有全面付诸实施的迹象。
联合作战司令部的理念构想，以美国和中国的战区制为典型。战后，美国在全球范围内陆续组建起多个地域型和功能型的联合作战司令部（UCC）,并在1986年的《戈德沃特-尼科尔斯法案》中进一步明确了这一体系的指挥链条，缓解了军种之间的竞争。
中国则在十八届三中全会上明确了深化军队体制编制调整改革的决定，并在2015年对七大军区司令部进行了重组，在重新划定的地理单元上组建五大战区。
中央军委联合参谋部在《求是》杂志发文称，“现代战争时空特性发生重大变化，多维战场空间融为一体，时间要素不断升值，往往初战即是决战，对建立权威高效、反应灵敏的指挥体系提出了新的更高要求。” 建立联合作战指挥体系便是遵循这一时代要求而做出的重大战略举措。
可见，单一地理区域内部及其之间组成的联合作战体系，是现代军事发展进程中被大国所青睐的制度样式，它可与技术层面的军种功能相配合，在理想情况下达到一加一大于二的作战效果。印度也是在这样的现代军事潮流中反观自身，认为联合作战才是印度军队今后应对复杂安全挑战的必由之路。
“绕不开的钱袋子”：印度窘迫的国防预算
如果说建立联合作战司令部的举措，是制度性的“软装”，那么另外两项改革——制定武器采购新规和加强国防工业本土化实力，便是为印度军队提供技术能力支撑的“硬装”。
这两项改革不仅直接关系到印度军队的“纸面战力”，更能凸显印度此轮国防改革中的艰难现实和自我矛盾。
为应对新冠肺炎疫情的冲击，并掀起新一轮的经济社会改革，印度总理莫迪于2020年5月12日宣布了名为“自力更生的印度”（Atma Nirbhar Bharat）的改革计划，而国防工业的发展正是这项计划的核心领域之一。
为响应该项计划，印度政府声称已在北方邦和泰米尔纳德邦打造了两条国防工业走廊，在2024年之前还将为其投资28.5亿美元。此外，印度还设立了卓越国防创新（iDEX）和技术发展基金（TDF），支持中小企业、私营企业和研发机构等民间力量参与国防工业的发展。
印度军队近年来不断渲染巴基斯坦和中国带来的所谓“安全威胁”，希望通过操纵军费政治以换取技术能力的加持。但无奈印度经济自2017年以来衰退趋势明显，国防预算虽逐年小幅提高，但在政府支出中所占的比重却是连年降低。
印度自21世纪以来，始终在大国情结与现实困境之间上演拉扯。基于印度对周边及全球安全的态势感知，理想与现实的拉扯之上似乎又多了一份焦虑。在印度的外交与安全领域，乐观主义的身份设定和自证预设式的错误知觉不断拉高印度军方要求获得更多支持的声量。
可理想终究难掩窘迫的现实，据斯德哥尔摩国际和平研究所（SIPRI）数据，2020年印度的军费支出为729亿美元，不及美国国防预算的十分之一。这样量级的军费支出与庞大的军队规模并不匹配，印度军队没有足够的财力追求“技术冗余”，怎样用好并不厚实的家底才是印军所面临的现实问题。
2021-2022财年，不包含退伍军人福利在内，印度的国防预算为496亿美元，其中约有185亿美元将用于武器采购，但实际支出往往严重超支。在本土国防工业难以满足军方需求的现实情况下，印度只好在全球范围内采购武器，成为国际军火市场上令多方垂涎欲滴的猎物。
为进一步优化采购流程，印度国防部在2021年9月发布了新的国防部门财政授权命令 (DFPDS) ，其重点是引入军备短期租赁的概念，并赋予较低级别军官以物资采购的权力，从而缩短国防服务采购流程，提高资源利用效率，同时降低外国资本和技术的准入门槛。
2021年的国防部门财政授权命令便是遵循这一思想，从采购环节入手，给予基层作战部队指挥官更大的财政自主性，以期达到钱花在刀刃上的理想目标。但在强调国防工业本土化的同时，印度却在2020年5月将国防生产领域的外国直接投资（FDI）占比限制从49%提高至74%，并在可能获得关键技术的领域，可通过政府途径将这一限制提高至100%。
以隶属于印度国防部，并由多个军工企业组成的军械厂委员会（OFB）为例，该组织中的许多企业就力争实现公司化经营，尝试与私营部门及海外公司建立伙伴关系，以提高技术转让便利度和经营管理灵活性。在必要时，甚至可以上市融资，实现资金来源的多元化。
这些充满矛盾的操作背后，反映出的还是印度国防工业在资金和技术方面的薄弱能力。虽然想在更远的将来培育一批本土化的军工企业，确立武器装备供应的自主性，但眼下更急切的是花钱买心安。一系列新的作战平台通过技术转让、设备采购，甚至服务外包的方式列装印度军队，印度军方得以时常显露自信。
上述充满矛盾的操作外加印度薄弱的资金和技术，招致了各军种间的争吵。
不绝于耳的争吵
与中美两国相较，印度建立联合作战体系的行动，在实际操作上有其独有的困难。印度军队各军种之间长期分离，缺乏联合作战的理念引导和制度约束，在作战指挥、国防采购、预算分配等更为现实的利益层面，更是陷于不绝于耳的争吵之中。
“不要忘记空军仍是武装部队的支援力量，正如炮兵和工兵那样支持陆军作战。”2021年7月初，印度国防参谋长拉瓦特将印度空军描述为“支撑臂”，言下之意，印度空军将在未来的联合战区中充当支援地面部队的配角。
对于上述说法，9月底刚卸任的印度空军参谋长巴达瑞亚（R.K. Badaraya）在没有提及拉瓦特的情况下给出了回应，“不仅是个配角，空中力量可以发挥更大的作用，在任何一个联合战区，都不仅仅是支援的问题。”他说。
长期以来，印度空军是最为抵触战区制改革的力量，这不仅因为印度空军在印度武装力量中是名副其实的“宠儿”，长期坐拥武器采购的大头以致不愿改变现状，更直接的原因是，联合作战司令部的建立意味着对空军力量的拆解。一个典型的事例是，新建立的防空司令部究竟是个什么样的存在？印度空军基于其功能特点能否在其中占据主导地位？
就改革本身来看，建立防空司令部似乎也有违联合作战的一般思路。其所谓联合，实际是将三军的防空力量归于一处，专门负责印度陆上和海上的空域安全，这意味着它仍然是功能导向的。
防空司令部何时加入战斗，怎样加入战斗，如何与其它基于地理范围而建立的联合战区中的非防空力量进行配合，仍然没有明确的答案。
与上述疑问类似的问题还有一箩筐，但印度领导人似乎采取了一种自认为巧妙的策略，即让不同的改革意见自由交锋，在大辩论中使国防改革成为“不是改不改的问题，而是怎样改的问题”。
在印度军界，长期存在着军种竞争和学说分歧的现象。例如，印度陆军仰仗其庞大的规模以及在历次战争中的主导角色，时刻显露出不愿在联合作战体系中失去作战控制权的态度。
同时，印度陆军也有自己的军事学说传统，例如非常重视陆战装甲集群的快速反应，但此类学说往往是在忽略空中力量参与的情况下试图“独当一面”。此外，因为陆军的巨大量级，空军和海军也担忧自身可能在联合作战体系中处于边缘地位。
这一切的分歧抑或争吵，在坚定的改革决心的氛围营造之下，纵然难以求得最佳结果，三军也盘算着要为自己争取到一个有利且体面的位置。
除了作战指挥权，在改革还未动真格之前，印度三军更迫切的诉求是在国防采购上争取更多。例如，自2001年起印度空军就提出约120余架中型多用途飞机（MMRA）的需求，在经过多年的评估后，最终决定选择法国达索公司生产的阵风战斗机。2016年签订的合同约定，法国将向印度提供36架阵风战斗机。
印度海军也在首艘国产航母接近服役时，仍然鼓噪投资建造第二艘国产航母。这引来拉瓦特的反对，他认为更现实的考虑是运作那些“不沉的”岛屿，例如安达曼-尼科巴群岛。
（黄正多，四川大学南亚研究所副研究员；徐家宜，四川大学南亚研究所硕士研究生）
南方防务智库特约研究员 黄正多 徐家宜
