饮用水安全是最基本的民生。
代表委员期待检察机关公益诉讼的深度力量——
向饮用水安全的危险开刀。
全国人民代表大会代表关注二次供水公共利益的保护
不久前，全国人大代表宇宙航空参加了第十三届全国人大第十四次会议。
在这次会议上，最高人民检察院检察长张军就开展公益诉讼检察工作情况作了专项报告。担任四川省自贡市轻工业设计研究院有限责任公司研究院副院长的符宇航代表一直关注检察机关的公益诉讼工作。
今年6月，“自贡在线”和《直播盐都》都报道了当地高层小区二次供水不规范，导致自来水浑浊的问题。符宇航所住小区也存在同样的问题，她认真查看了网帖，又询问了小区的邻居，最后拨通了自贡市检察院第六检察部负责人的电话。
“如果之前没有接触过检察公益诉讼，我也想不到可以找检察机关。巧合的是，接到我电话的同时，自贡市检察院针对网帖已经启动快速响应机制，对线索开展集中研判。”符宇航说。
自贡市检察院围绕二次供水开展公益诉讼是检察机关对饮用水保护的一个缩影。
10月10日，最高人民检察院通报“保障千家万户舌尖上的安全”检察公益诉讼专项监督活动工作情况。最高检第八检察厅厅长胡卫列介绍说，最高检自2018年8月起部署开展为期一年的专项监督活动。专项活动中，针对饮水安全问题，检察机关紧盯饮用水水源地、二次供水、自来水厂制水设施等环节违法情形，守护人民群众“生命的源泉”。
“自全面开展提起公益诉讼工作以来，检察机关更加注重发挥诉前程序保护公益的作用，行政机关更加重视检察机关的检察建议，积极主动进行整改。检察机关与行政机关在保护公益方面逐渐形成合力。”胡卫列说。
水资源公益诉讼面临诸多难题
“从安徽旌德、江西鹰潭等几个案件中，我们可以看到在检察机关发出检察建议或是提出公益诉讼之后，不仅是污染水源地的工厂受到处罚、关停，涉及多个行政部门的监管问题也得到了解决。”全国政协委员、北京市金台律师事务所主任皮剑龙告诉记者，公益诉讼是一项年轻的制度，通过最高检及地方检察机关的努力，对于破坏水资源、危害饮用水安全等领域损害社会公共利益的行为起到了遏制、制裁效果，弥补了以往这些领域公共利益受损却无法进行主张权益的制度空白。
公益诉讼，尤其是环境生态公益诉讼，往往涉及鉴定问题。全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建告诉记者，我国在公益诉讼方面的鉴定机构和鉴定人才比较匮乏，目前难以满足公益诉讼的解决需求。现有的鉴定机构和鉴定人才非常分散，管理也较为混乱，可能分属司法行政部门、各自的行政机关以及高校科研院所等管理。
“这种不同的鉴定管理体制，直接影响到了公益诉讼的精准处理和高效解决，再加之鉴定成本高昂，往往致使公益诉讼久拖不决，甚至不了了之。”汤维建说，应该制定公益诉讼鉴定条例，完善公益诉讼鉴定机构，统一公益诉讼鉴定管理体制，建立公益鉴定人资质制度，规范鉴定费用收取标准，克服重复鉴定、鉴定乱象等弊端。
“在公益诉讼案件中，损害赔偿金往往数额巨大，有的损害赔偿款甚至超亿元，如何管理和使用公益损害赔偿金，是公益诉讼制度完善过程中的一个重大任务。”汤维建告诉记者，应设立全国统一的公益诉讼损害赔偿专项基金，将民事公益诉讼获得的公益诉讼损害赔偿金，除需立即执行的以外，都归入专项基金。此外，该基金还可接纳政府拨款、社会捐款等，以扩大基金的范围，增强其社会影响力。
“检察机关公益诉讼相对来说是一个全新的制度，自2017年设立至今只有两年多。对该项制度我们缺乏相应的经验和制度规范。目前来说，对该制度的法律规范只有民事诉讼法、行政诉讼法和最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》这些全国层级的规范，存在一定的不足。”皮剑龙提出，工欲善其事必先利其器，今后，检察机关首先应从规范完善和制度建设方面进行完善，只有科学、严密的制度才是检察机关顺利履职的保障。汤维建也表示，建议制定人民检察院公益诉讼法或公益诉讼法，为检察机关行使公益诉讼的实施权提供法律支撑。
水资源保护公益诉讼应形成闭环
在全国人大代表，全国人大农业与农村委员会委员、清华大学水利系教授周建军看来，这些年我国生态环境保护取得了很大成绩，最高检开展公益诉讼工作可以说功不可没，在接下来的工作中也应更好地发挥作用。为此，他希望检察机关公益诉讼要加强对政府部门在公益方面违规的监督和评估力度。
“在水资源保护方面，以江西鄱阳湖为例，当时地方为了鄱阳湖口建闸，全湖口入江段采砂造成的破坏非常严重，入江水道几十公里，河道挖砂三亿多立方米，导致生态破坏、湖区面貌严重改变。再比如黄河上游一些重点的大型灌溉和水资源水库，几十年来水资源调节能力利用率非常低，这都有重建轻管和人为的违规违法问题。”周建军告诉记者，这些问题简单来说可能是管理问题，但我认为是对生态环境，对社会安全的危害，如果不加强监管，危害不可估量。
“另一方面，在生态文明建设大背景下，检察公益诉讼相关法律制度和公益方面的配套制度应进一步得到完善。”周建军建议。
符宇航认为，现在检察公益诉讼的普法行为，刚刚进入到行政机关。“从自贡市当地来看，大部分行政部门都排除了抵触情绪，认可‘双赢多赢共赢’，接到检察建议都能着手整改，配合检察机关取得良好的效果。下一步可推动面向群众的普法，希望检察机关能够生动、接地气，用老百姓喜闻乐见的方式，在公交、地铁站牌甚至‘抖音’上做到全覆盖。有时候，身边出现了侵害社会公共利益的现象，打一个12309电话就可以了，不需要你解决问题，而是提出问题，这是最简单的履行公民责任的方式。尤其在水资源保护等生态环境领域，要鼓励和引导群众提供线索，形成群众提供线索——检察机关及行政部门解决问题——群众长期监督整改效果——有问题再反馈的闭环。”
图为符宇航代表建议构建的水资源保护等生态环境领域的闭环监管。
符宇航同时认为，全国人大代表在检察公益诉讼中有更大的责任，一方面自己发现的和群众通过转送的线索要主动联系检察机关，另一方面要配合检察机关宣传普法。“现阶段，全国人大代表还有一个重要任务，就是推动检察公益诉讼在法律修改中的体现。目前，只有民事诉讼法、行政诉讼法以及两高共同出台的司法解释规定了检察公益诉讼的大体事宜，在实际工作中，对证据的固定、惩罚性赔偿、环境损害修复资金使用等方面还存在争议，亟须相关法律出台。”
“在接下来的工作中，我们将统筹协调各行政部门合作，鼓励公众、外力积极参与到公益诉讼中去。”全国人大代表，鹰潭市委副书记、市长于秀明表示，检察机关要更加主动持续跟进监督，支持、推动相关部门进一步抓好巩固、整改、提升等工作，保障从水源地到“水龙头”的安全。
四川自贡：
对二次供水开展公益诉讼专项监督
“以前水管放出来的水发浑，还有一股说不上的味儿。现在水净了，也没怪味儿了……”打开水龙头，看着干净的自来水哗哗流出来，宋大姐眼里盛着藏不住的喜悦。
日前，四川省自贡市检察院委托的第三方检测机构再次对宋大姐家的入户水进行检测，各项指标均符合国家标准。
2019年6月，自贡知名论坛“自贡在线”相继出现两篇网帖并引发网友高度关注。两篇帖子反映的都是高层小区二次供水加压水泵房环境脏乱差、水箱未定期清洗消毒等问题。自贡市检察院掌握信息后，迅速将线索转给该院公益诉讼部门。与此同时，全国人大代表符宇航也向自贡市检察院反映了饮用水安全问题，建议检察机关加强监督。
在对线索集中研判的基础上，自贡市检察院公益诉讼调查指挥中心将线索交由大安区检察院初查，意在通过大安区先行先试、以点带面开展监督，争取个案突破。
大安区检察院接令后，成立二次供水公益诉讼专案组。专案组重点针对二次供水单位是否具有卫生许可证、从业人员是否有健康证、供水水箱是否按照规定进行清洗消毒等问题开展调查取证，先后对辖区二次供水站、加压水公司、涉及二次供水的13个高层小区、7家物业公司开展实地调查。
工作中，专案组对现场执法情况全程录音录像，并邀请人大代表对调查取证过程予以监督，专案组还使用无人机对二次供水现场进行勘验，委托第三方机构检测水质，检查二次供水设施设备、检测相关水质，并调取相关证据、询问相关负责人。检测报告显示，2个小区均存在硫酸盐超标情况。
刚开始，大安区检察院检察长齐力率专案组与相关行政机关一一沟通，但是工作推进并不顺利，有些行政机关不理解、不支持。经过多次释法说理，大安区检察院与相关行政机关初步达成共识。
随后，大安区检察院向区卫生健康局、区住建局发出检察建议，还创新推出行政机关履职告知书，督促行政机关及时依法履职，并协助相关行政机关向当地政府专题汇报，赢得地方党委和政府大力支持，迅速打开工作局面。
在大安区检察院先行先试基础上，自贡市检察院决定在全市检察机关开展为期半年的“益+二次供水”检察公益诉讼专项监督活动。该院首先对二次供水法律法规、二次供水监管重点和盲点、二次供水存在问题等系列资料进行梳理归纳，出台了《案件调查核实暂行办法》，创新设置线索集中研判、初查、同步录音录像等程序，强化办案流程管理，进一步规范二次供水办案。
为避免因二次供水办案引起的群众情绪恐慌，自贡检察机关严格落实信息披露事前审核、办案人员保密承诺等制度。
经过3个月的努力，自贡检察机关发出诉前检察建议12件，到期回复率100%，先期办案发现的问题小区已得到整改。自贡市卫健、水务部门开展拉网式专项检查，摸排全市二次供水单位232家，逐一建立整改工作台账，督促21家二次供水单位申报补办卫生许可证，对14家供水单位进行行政处罚，并责令整改。
近日，自贡市人大常委会专项视察“益＋二次供水”检察公益诉讼专项监督工作，并决定把区县二次供水行业治理先进做法作为市人大出台《二次供水条例》的经验蓝本。
江西鹰潭：
17份检察建议“澄清”村里自来水
江西省贵溪市塘湾镇自来水厂取水口治理前后对比，上图是治理前，下图是治理后。
“塘湾政府的领导和自来水厂的老板，你们看到塘湾的人民花钱喝这种自来水，你们的良心能安吗？”2018年5月24日，一条小学老师的微信留言突然火了起来。配图是江西省鹰潭市下辖的贵溪市塘湾镇两张自来水管流出的水，水质呈黄褐色且极其浑浊。发微信的老师同时说，这不是管道清理时的情况，而是地方一下雨水质就这样，明显是自来水不合格，水质一直不好。
同年6月，这条微信经由别人转发到了贵溪市检察院第四检察部主任陈文华手机里。
于是，陈文华和同事们决定去这家自来水厂实地走访。当天，厂里大门敞开，无人看管，他们直接进入了水厂，发现沉淀池水体浑浊，水质发黄。走访附近的村民时了解到，村民家里使用的自来水水质不好已有一段时间，特别是在汛期，“自来水管里流出来的都是黄泥巴水，完全没法喝，只能用来冲厕所”。
鹰潭市检察院第六检察部主任梁波也收到了关于饮用水不合格的线索。“自检察院开展公益诉讼工作以来，我们院配备了生态检察流动宣传车。”梁波说，刚开始，村民觉得很陌生，也不会靠近，我们就主动上前跟他们聊天、发手册，有村民就好奇地来问，我们村的自来水没人敢喝，你们管不管？
“管！”鹰潭市检察院检察长李莉安当机立断。2018年10月，根据最高检部署的“保障千家万户舌尖上的安全”检察公益诉讼专项监督活动，鹰潭检察机关开展了为期两个月的“保障农村饮用水安全·公益诉讼在行动”专项监督活动。
经分析研判和诉前程序调查取证，2018年10月，鹰潭检察机关邀请了政府部门分管副市长（区长），环保、水利、卫计委和有关乡镇“一把手”，人大代表、政协委员参加诉前检察建议公开宣告，现场展示了检察机关调查取证的有关证据和鉴定机构的鉴定意见，并送达检察建议。17份检察建议在公开宣告后发出，政府各部门分管领导在接到检察建议后承诺：一定会采取措施、加强监管，确保水质达标。
全国人大代表，鹰潭市委副书记、市长于秀明告诉记者，饮用水问题是鹰潭多年来的隐疾、痼疾和顽疾，与其哪里出了问题修补哪里，不如一起放到明面上来处理，把饮用水安全做成一项“良心工程”。针对多年顽疾，鹰潭市委高度重视，市政府要求市（区）两级政府根据调研报告提出的问题，采取有效措施整改落实。
检察建议发出后，在鹰潭市政府的有力部署下，当地各市区迅速行动起来。贵溪市投入700多万元，对涉及乡镇的自来水厂储水池、取水口、化验室等进行改造。余江区中童镇弃用原取水口，并投资1000余万元重新建造自来水厂及配套设备，目前该项目工程已建成，水质检测达标。
“检察机关在保障从水源地到‘水龙头’安全工作中真正做到了社会效果和法律效果的有机结合，”于秀明表示，在接下来的工作中，检察公益诉讼应更加主动持续跟进监督，加强与相关职能部门的联合联动，主动推进对“水源水、出厂水、管网水、末梢水”的全过程监督，充分发挥生态环境公益诉讼的“防火墙”作用，当好生态环境保护的检察卫士。
（检察日报 文字：刘亚 唐姗姗 陈文华 夏阳明 曹颖频 周雅丽 许冬亮 赵斌良 张隆昊 图片：赵立荣 伍巍巍 ）
