〈国情备忘录〉国情备忘录读后感

张锐 钱霖亮：电商外交：概念界定与中国实践

作者：张锐，全球能源互联网发展合作组织经济技术研究院研究员；钱霖亮，东南大学人文学院社会学系副教授

来源：《国际关系研究》2020年第6期

微信平台编辑：周悦

[内容摘要] 电商外交指一国促进跨境电商业务及相关合作的外交行动，自1990年代中后期在发达国家率先出现，并迅速扩散到世界各国。全球电商外交呈现主体多元化、议题多维度、较强规则取向、地缘政治属性等基本特点。近年来，中国电商外交日益显著，其兴起源于国内外电商经济的迅猛发展、国际规则建构进入关键博弈期及跨境电商强大的软实力效应。中国电商外交是多元行为体协同推进的对外实践：国家领导人宣告发展决心、实施顶层设计；商务部开展“丝路电商”合作，在WTO和各个FTA谈判中积极建构国际贸易规则；海关总署加强通关监管合作；地方政府采取各具区位特色的对外交往；企业开展形式多样的民间外交。各行为体主要发挥了主要发挥了政策沟通、规则建构、国际业务拓展三方面功能。面对不断变化的国内外形势，中国电商外交需聚焦贸易壁垒这一主要挑战，提出具体可行的规则主张，增强国际合作的策划能力与实施能力，警惕针对中国跨境电商的政治抹黑，密切关注与处理新冠肺炎疫情对跨境电商产业的复杂影响。

[关键词] 电商外交 跨境电商 丝路电商 国际贸易规则 软实力

近年来，跨境电商已经成为拉动我国外贸增长的重要动力，电商外交作为一种新的经济外交形态也随之兴起，对推进贸易强国建设、塑造全面开放新格局发挥着不可替代的突出作用。目前，中外学界日益关注中国跨境电商产生的国际政治经济效应，但是尚未开展对“电商外交”的详细探讨，尤其忽略了各层次行为体业已采取的外交手段与合作方式创新。本文将立足经济外交方面的理论成果，探讨电商外交的概念内涵，总结中国电商外交的兴起动因与实践内容，并提出进一步提升外交效能的可行路径。

一、电商外交的概念界定

跨境电商指“分属不同关境的交易主体，通过电子商务平台达成交易、进行支付结算，并通过跨境物流送达商品、完成交易的一种国际商业活动，是经济全球化和信息化发展到一定阶段的产物”，运作模式一般分为B2B（企业对企业）、B2C（企业对消费者）。跨境电商在本质上是一种平台经济，生产者、服务商、消费者依托于互联网平台进行网状协作，形成开放包容的商业生态系统和低成本、高效率的合作撮合机制，促进资源、信息和产品在国家间的优化配置。平台的价值主要取决于其自身达成的规模与外部性，前者主要表现为加入某一平台的国际用户数量，后者意味着平台能否有效调动用户持续参与生产与贸易。基于上述功能属性，一国要发展跨境电商决不能“关起门来搞建设”，势必需要相应的外交支持，尤其倚赖政府塑造有利的合作氛围和必要的互联互通条件，减少国际贸易的各种壁垒，推动本国电商企业更好地“走出去”。

电商外交是跨境电商与外交活动耦合的产物，可以理解为一国促进跨境电商业务及相关合作的外交行动。电商外交作为经济外交的一种类型，体现出“一体两面”的结构特性，即“既是以经济利益为目标的外交，也是以经济手段追求国家利益和战略目的的外交行动”。换言之，电商外交一方面包含对贸易、投资和其他商业关系的管理，其核心目的是降低跨境电商的贸易壁垒、扩大贸易关系，具体形式包括一国政府与他国谈判、签署贸易便利化协议、帮助本国电商企业开拓海外市场、主导制定或参与制定国际贸易规则、向外推广偏好的商业模式、处理可能出现的跨国贸易摩擦等。另一方面，电商外交也可以发挥“经济治国术”（economic statecraft）的政治功能，服务特定政治利益，如一国可通过帮助不发达国家发展跨境电商、缩小数据鸿沟，进而塑造自身软实力。

电商外交始于1990年代中后期，由于跨境电商在发达国家的率先出现与迅速普及，这一外交形态也顺势而生。美国是电商外交的先行者，1997年推出了《全球电子商务政策框架》，并在1997~2000年期间与英国、澳大利亚、法国、日本等十国政府及欧盟签署了电商领域的合作协议，“开创性、创新性的外交办法使美国及其贸易伙伴就发展中的互联网贸易形成了一定政策共识”。其中，1997年美英两国率先签署的协议成为众多协议的“范本”，也系统表述了当时克林顿政府对跨境电商的基本立场，包括鼓励私营部门在跨境电商及其规则制定中发挥主导作用、各国政府应提供清晰稳定的法律环境、政府管治应遵循透明、最小化和非歧视原则等。同时期，一些国际组织积极为电商外交搭建平台、开拓合作渠道。例如，1998年5月，世界贸易组织（WTO）促成132个成员国签署《电子商务宣言》，并设立电子商务工作组，研究制定相关国际规则；同年10月，经合组织（OECD）在加拿大渥太华举办了首次以电子商务为主题的部长级会议，并发布《OECD电子商务行动计划》、《工商界全球商务行动计划》等一系列文件。历经二十余年发展，电商外交已经扩散为各国的常态外交行动，扩容了国家间的合作事务领域。

根据现有实践和国际互动趋势，电商外交呈现出以下普遍性特征：

第一，主体多元化。电商外交的主体尽管仍是一国中央政府，但发起者、执行者较为多样化，包括国家领导人、外交部门、地方政府、跨国企业、行业组织乃至从事电商活动的个人，他们都可以成为这一领域外交活动的代理者（agents）。在实践层面，电商外交既包含官方对官方的传统互动，也包含官方行为体（official entities）与非官方行为体（unofficial entities）在一种相对平衡的权势关系中开展报告、交流、谈判、协作等国际活动，表现出公共外交或民间外交的形态。在跨境电商的场景里，“小型企业甚至一个人即可胜任的‘社会买家’都可以作为全球实体（global entities）”，外交场域需要容纳更多行为体的诉求和参与。在众多类型的行为体中，大型跨境电商平台企业（如美国的亚马逊、易趣网、中国的阿里巴巴、京东等）往往具有更强烈的参与意愿与更强大的治理能力，它们愿意对国际公共事务发挥积极影响，为遍及全球的业务争取和平稳定、开放创新的营商环境，也能为各种决策提供信息参考与技术支持，弥补公共部门的知识与技能短板。

第二，容纳多维度的议题领域。互联网和信息技术并不脱离物质世界存在，电商经济并非只是买家或卖家用一台电脑或一部手机就能完成的经济活动，其运作需倚赖线下有形的信息技术装备、个体经营和生活设施、商业配套设施、产业基础条件等，而跨境电商的开展还有赖于全球生产格局、跨国物流通道、国际信息网络等现实要素、国家形象、企业国际声誉等无形资产。所以，电商外交的政策内涵具有较强延展性，能容纳诸多存在于现实空间和虚拟空间、兼具国家属性、跨国属性乃至无国界属性的议题。而且，由于发展阶段与产业结构不同，不同国家的关注点往往存在较大差异。例如，同在东南亚，老挝、柬埔寨等欠发达国家希望透过国际合作加快建设电信、物流等基础设施，引入更多技术与管理经验；而新加坡正在通过活跃的电商外交，试图主导制定区域跨境电商规则，巩固该国的全球贸易枢纽地位。

第三，具有较强的规则取向，即各国在外交活动中需要开展相关国际规则的制定、协调或统一。跨境电商作为一个新兴的经济领域，大概需要三方面规则：一是涉及货物贸易，如通关管理、无纸化贸易、电子签名和认证、商品质量安全检测等；二是涉及数字贸易，如数字税、数字产品非歧视待遇等；三是涉及数据要素的流通与安全，如数据权属判别、数据安全防护、计算设施非本地化等。国际社会存在着跨境电商领域的“规则赤字”，现有的WTO规则在电子商务议题上比较过时且严重缺失，一些有所涉及的条款都制定于互联网经济兴起的1990年代。创设新规则并非易事，因为“互联网事物使国际贸易法在划分核心概念上变得复杂，尤其模糊了货物贸易与服务贸易之间的界限”，而且此类贸易规则的制定还受限于各国日益精细的网络空间治理。

第四，具有不可避免的地缘政治属性。电商外交虽然看似一个着眼于经贸合作的“低级政治”行为，但在实践中会打破低级政治与高级政治的分野，有时出现地缘政治中典型的权势塑造行为，如在国际上组建具有排他性的利益共同体，透过防务机制确保跨国物流通道和海外仓储设施的安全、依托电商平台企业向外施展“基础设施性权力”、防范或指控他国电商企业对本国经济安全（乃至政治安全）构成威胁、以国家安全名义限制跨境数据流动等。这些行为意味着电商外交既可能带来利益匹配的合作，也可能衍生具有狭隘倾向的国际竞争乃至冲突。另外，一些小国担心新一轮的电商浪潮仅巩固了一些技术强国在数字技术、基础设施和全球互联互通中的主导地位，它们将面临严峻的技术获取挑战和价值分配挑战，陷入到“数字殖民主义”的依赖状态中。

二、中国电商外交的兴起动因

21世纪以来，中国始终重视电子商务的国际合作，尤其近五六年，电商外交逐渐成为目标明确、形式多样、内涵充实的对外行动，其兴起既源于国内外电商经济的蓬勃发展势头，也受到了国际规则建构进程、软实力建设的驱动。

（一）全球电商经济迅猛发展

全球亿万级市场正在趋于电商化，根据联合国贸发会议的报告，全球电子商务交易总额从2014年的16.2万亿增长到2018年的25.4万亿美元，后者的规模相当于当年全球GDP总值的30%；2018年，全球超过14亿人在网上购物，至少7个国家的网购用户数量过亿。以亚太、拉美、中东和非洲地区为主的新兴电子商务市场初见规模，2018年，全球B2C交易规模前二十的经济体中，有七个为新兴经济体，它们的交易总和占到全球总额的33.7%。 全球电子商务中的信息服务占比持续增长，尤其新冠肺炎疫情加速了各行业数字化进程，一些传统货物贸易更易演化为数字化的服务贸易。

全球更多消费者开始使用跨境电商，2018年约有3.3亿网购者跨境购物，跨境网购者占所有网购者的比例从2015年的15%上升到2018年的23%，全年B2C跨境电商销售额达4040亿美元。 跨境电商的渗透率并不一定与国家经济规模、技术水平呈绝对的正相关关系，如中东地区跨境网购者占该区域所有网购者的比例达到70%，位居世界首位，南美地区跨境网购者的比例高于北美地区。市场普遍看好跨境电商的前景，根据锡安市场研究公司(Zion Market Research)的报告，2027年全球B2C跨境电商市场规模有望达到4.8万亿美元，在2019年至2027年之间的复合年增长率保持在27％的高位。

（二）电商经济成为中国经济的新引擎

我国电子商务已步入“规模持续增长、结构不断优化、活力持续增强的新发展阶段”。根据国家统计局的数据，2019年全国电子商务交易额为34.81万亿元，比上年增长6.7%，占当年全国GDP总量的35.1%。另据联合国的统计，2018年中国已跃升为全球B2C电子商务最大市场，同期中国线上购物人数达6.1亿人，是网购者人数最多的国家。

跨境电商在我国具有坚实的发展动力，一方面国内企业、消费者对境外产品、服务具有巨大的消费需求，另一方面中国品牌、中国制造借由这一便捷高效的渠道链接全球消费者。根据国内智库的统计，2019年中国跨境电商市场规模已达10.5万亿元，比上年增长16.6%，占全年中国进出口总值的33.2%。其中，出口占比达到76.5%，进口比例23.5%，后者比例正不断扩大，国内进口跨境电商用户达1.25亿人。中国的电商平台企业已具备引领全球行业走向、对外输出运营模式的实力，阿里巴巴、京东位居2018年全球B2C平台企业商品交易额的第一位和第三位；速卖通（AliExpress）的海外买家数累计突破1.5亿，在俄罗斯、西班牙等国成为主流电商平台；国内电商巨头在东南亚、南亚、非洲等国收购、控股或合资创建本地化电商平台，不断扩大海外影响力。中央政府近年来出台了一系列支持跨境电商的产业政策，“跨境电商”连续6年被写入政府工作报告，截至2020年4月初已设立105个跨境电商综合试验区。同时，我国跨境电商也面临通关、跨境支付、物流、知识产权等各方面的制约，迫切需要政府主体透过官方渠道加强国际协作统筹国际国内两个市场、两种资源，构建“物流便捷、标准互认、产能互补、市场共享的国际电子商务发展局面”。

（三）国际规则建构进入关键博弈期

谁要能掌握规则制定的主导权，谁就能在跨境电商的国际竞争中占据优势。目前，WTO框架下的电子商务谈判已经启动。2019年1月，代表世界贸易90%份额的76个WTO成员共同发起了电子商务议题的诸边谈判，截至2020年10月，已有85个成员加入其中。目前，各方对于谈判方向、基本概念存在较大分歧。美、中、欧三大经济体对电子商务的规则制定各有侧重，美国为了维持本国信息产业在全球的优势地位，试图用“数字贸易”概念代替“电子商务”，将跨境数据自由流动作为规则构建的核心内容；中国主要关注基于货物贸易流动为主的跨境电商规则，注重对国家安全和消费者权益的保护；欧洲认为谈判需要解决数据本地化要求、个人信息保护、源代码等问题，希望扶持落后于中美两国的数字经济。不少发展中国家反对将跨境电商纳入多边贸易框架下进行讨论，认为此举有损于它们基础薄弱的电商经济与国家网络安全，如印度、南非尚未表态加入WTO的电子商务谈判。与此同时，一些国家还通过自由贸易区协定（FTA）的谈判，将自身主张升级为国家间或区域的规则。例如，美国诸多FTA都包含了对数字贸易高度自由化的要求，提高了WTO非歧视待遇的适用范围，特朗普政府多次在经贸谈判中要求我国降低甚至剔除数字贸易中的“非关税贸易壁垒”，试图迫使中国法律、规则匹配“美式数字贸易模板”。面对上述复杂形势，中国主动参与规则建构、维护国家利益是件责无旁贷的事情。

（四）跨境电商的软实力效应

跨境电商的规模化发展能够有效提升一国软实力。具体而言，一是跨境电商巩固和加强全球化趋势，大幅提升全球合作网络的密度与效率，所有参与其中的国家都成为“深度全球主义”（thick globalism）的践行者，增强国家之间的正面认同，促使当今世界加速从“陌生人社会”向“熟人社会”转变。二是跨境电商能全面展示一国的产品、技术和品牌，在物质层面展现一国的雄厚实力。根据笔者之前的研究，中国电商平台在东南亚的普及改变了当地民众对中国技术实力的认知，塑造了中国作为互联网科技与商业繁荣的现代化国家形象。三是跨境电商能释放多元行为体的活力，展现出一个更加丰满的国家形象。近年来，由民营企业主导的中国电商产业以其非政治化的发展模式获得了海外媒体及社会精英的持续关注，阿里巴巴、京东等企业庞大的事业版图、活跃的海外经营都构成了新时代中国故事中颇具说服力、感染力的内容，改变不少外国观察者认为“中国只重视国有企业”的偏见。再如，随着电商经济的社交化趋势，以李子柒为代表的网络经济从业者在推销产品的同时，向全球网民鲜活地呈现了中国普通人的日常生活与精神追求，开辟了“讲好中国故事、传播好中国声音”的新路径。基于上述效应，电商外交的兴起不仅在为跨境电商“保驾护航”，也在激发这一经济形态蕴含的政治社会效益，拓宽展示国家软实力的渠道，让国外民众在经济交往过程中真正认识一个全面、真实、立体的中国。

三、中国电商外交实践

当前，中国电商外交表现为多元行为体协同推进的对外实践，各方发挥各自独特权威及作用，进而形成外交合力。

（一）国家领导人：宣告发展决心、实施顶层设计

电商外交的显著性首先体现在国家领导人的外交活动中。近年来，我国领导人在多个重要国际场合宣告中国致力于发展跨境电商的决心。例如，2015年12月16日，习近平主席在第二届世界互联网大会上表示：“我们愿意同各国加强合作，通过发展跨境电子商务、建设信息经济示范区等，促进世界范围内投资和贸易发展。”2018年11月5日，习主席在首届中国国际进口博览会开幕式上提到，为了激发进口潜力、扩大进口空间，中国将“加快跨境电子商务等新业态新模式发展”。这一系列表态增强了国内外投资者的信心，也明确了政府依托跨境电商调整贸易结构、促进贸易平衡的目标导向。

在领导人参与的多边外交场合，我国多次牵头提出具有开拓性的合作倡议。2014年11月，亚太经合组织北京峰会批准了《APEC跨境电子商务创新和发展倡议》，鼓励各成员自主设立跨境电商创新和发展研究中心。2016年，中国作为G20主席国，首次将“数字经济”列为G20创新增长蓝图中的重要议题，并在9月杭州峰会上，通过了《G20数字经济发展与合作倡议》，这是全球首个由多国领导人共同签署的数字经济政策文件。该文件将电子商务合作被列为关键优先领域，并鼓励成员方围绕知识产权、国际标准开发使用等展开合作。我国热衷在多边机制内部建立电子商务领域的“小机制”，如习主席在2017年金砖国家厦门峰会上提出组建 “金砖国家电子商务工作组”，李克强总理在2017年上海合作组织政府首脑理事会上倡议成立电子商务工商联盟。

在双边外交场合，领导人发挥政治引领作用，与外方领导人促成合作共识、参与相关活动。例如，2018年6月，俄罗斯总统普京访华，在两国元首签署的“联合声明”中，第一条经贸合作任务是“支持跨境电子商务发展，探索两国经贸合作的新增长点和新合作形式”；2019年6月，中俄两国元首在莫斯科见签阿里巴巴集团在俄新设合资项目，中俄电子商务领域的领军企业将一起打造覆盖俄罗斯和独联体国家的电商平台。在领导人出访中，近年出现了一些互联网经济高度相关的行程，例如，第八届中美互联网论坛成为了习主席2015年访美的重要活动之一，中美两国互联网龙头企业的CEO均参与了此次活动。我国领导人尤其关注跨境电商所依托的跨境基础设施网络，在习主席2014年出访德国、2016年波兰期间，先后参加中欧班列不同路线的到达仪式，关注中欧设施联通对跨境电商等贸易新业态的带动。2019年4月，李总理在中国－中东欧国家经贸论坛上表示“支持大型跨境电商企业在地区国家建立更多‘海外仓’和产品展销中心”，这一建议旨在发挥中东欧国家连接亚欧、仓储服务成本廉价的区位优势，提升中国对欧跨境电商产品集散、欧洲进口产品汇集的物流效率。

（二）商务部：“丝路电商”合作与国际规则建构

商务部作为我国经济外交的主要策划者和实施者，承担了电商外交的主要工作，可以归纳为以下两个重点：

1. “丝路电商”合作

“丝路电商”是商务部促进政策沟通和政商协作的主渠道，目前主要开展三方面工作：一是搭建国家间政策沟通平台。2015年以来，中国与22个国家签署关于电子商务合作的备忘录，建立了双边电子商务合作机制。据统计，其中的12个协议是在习主席国事访问或接待外宾的过程中签署的，4个协议在李总理见证下签署，建立“丝路电商”伙伴关系业已成为近期首脑外交的一个“标准动作”。在机制框架内，中国通常与伙伴国设立工作组或开展司局级的定期沟通，重点增进对彼此电子商务法律法规和产业政策的理解，推动海外仓、大数据、物流通道等基础设施合作。根据伙伴国国情的差异，备忘录明确的合作重点有所不同，如中国与奥地利之间强调通过电商促进优质产品及服务的进出口贸易，中国与巴拿马之间强调通过电商提升物流和旅游服务水平。“丝路电商”伙伴关系体现了中国经济外交的整体趋势，即愿意通过比较紧密的跨国协调机制、从宏观层面塑造国际经济关系，为长远合作奠定坚实的利益连接与共识基础。从初步效果看，政策沟通有力带动了贸易畅通，2019年，22个“丝路电商”伙伴国跨境电商进出口总额达245.7亿元，同比增长87.9%，其中出口143.6亿元，同比增长207.1%。当然，这一交往模式也有待进一步推广，尤其纳入更多周边邻国与主要贸易伙伴国。二是举办政企交流会，促进公私之间的跨国对话。2018年开始，商务部在全国多个电商水平较高的城市举办了“丝路电商”政企交流会，邀请“丝路电商”伙伴国和“一带一路”共建国家驻华使馆、电商企业，与中国地方政府、电商企业展开多方对话。外国代表可充分了解中国各地的支持政策与产业优势，中国电商企业可咨询伙伴国的投资环境或直接洽谈业务。政企交流会有时具有区域主题，如2019年6月在哈尔滨举办中国-俄语国家“丝路电商”政企交流会，同年9月在成都举办以欧洲伙伴国为主的政企交流会。三是开展能力建设活动。2019年，商务部会同国内智库、企业举办了10余场电子商务研修班，为500多名伙伴国政府官员和企业人员提供了培训。

除了“丝路电商”渠道外，中国在各国的大使馆经济商务处通过各种实践，宣传中国跨境电商的发展情况与市场潜力，为政府间的政策沟通、中国企业的海外市场开拓、国内跨境电商综合试验区与境外经贸园区的对接等提供“牵线搭桥”的支持。例如，中国驻荷兰、法国、冰岛等国的大使馆均举办双边的电子商务推介会或论坛，推动电商企业组建跨国的产业联盟或达成具体合作意向。

2. 制定电子商务的国际规则

我国支持和参与到WTO业已启动的电子商务诸边谈判。通过考察中国2019年4月向WTO递交的《电子商务议案》（INF/ECOM/19）和商务部发言人的有关表态，可以总结以下基本立场：第一，谈判应以WTO现有协定和框架为基础，坚持发展导向，尊重成员监管权力和发展中成员的合理诉求；第二，谈判目标聚焦于创建跨境电商的“两个环境”，即建立规范便利的交易环境和安全可信的市场环境；第三，在议题选择上，谈判应首先界定与贸易相关的电子商务、电子传输等核心概念的内涵与外延，重点讨论通过互联网实现交易的跨境货物贸易及物流、支付等相关服务；第四，在谈判模式上，赞成诸边谈判的形式，对此议题感兴趣的成员可以先行展开探索性讨论，未参与目前谈判的成员的诉求也应兼顾；第五，数字贸易规则涉及国家网络安全、个人隐私安全，各方需要充分评估和审慎探讨，不宜仓促制定国际通用规则。这些立场反映了我国制定电商国际规则的一贯偏好，包括塑造包容性贸易格局、尊重现有国际规则、注重维护国家的监管权、优先服务电子商务范畴内的货物贸易等。总的来看，我国表明了参与WTO谈判的目标方向，但仍缺乏具体条文建议，即使是在本国关心的议题上，也有待抓紧提出更为详细和适合WTO机制职能的方案。

商务部在双边和区域的FTA谈判中积极推动跨境电商的规则制定。近年来，中国与一些国家的双边FTA专门设置了电子商务的章节，侧重于提升贸易与海关监管的便利化（详见表1）。但是，目前所有签署的双边协议均未提及数据跨境流动的管理；对线上消费者的权益保护、信息保护倚赖于“双方各自认为合适的方式”，缺乏规制互认或规则协同，而且也不涉及突出的网络诈骗和商业垃圾邮件问题。在区域层面，2020年11月15日，亚太15国贸易部长签署了《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），这是我国实施自由贸易区战略取得的重大突破。在RCEP协定中，除了双边协定出现的常规内容外，我国与各方就信息存储、跨境信息传输、非应邀商业电子信息等议题达成共识，实现了我国参与国际规则构建的议题拓展。根据具体条款，缔约方不得将计算设施本地化作为在其领土开展业务的前提；缔约方不得阻碍基于商业行为的跨境信息传输；非应邀商业电子信息的提供者应当取得接收人的同意，且提供拒绝接受此类信息的选项。这些原则的确立无疑也为中国与他国正在谈判的双边协定提供了重要参照。

表1 中国已签署自贸区协定中的“电子商务”内容

资料来源：中国自由贸易区服务网

（三）海关总署：加强通关监管合作

在全球范围内，各国的通关体系普遍无法满足跨境电商对通关时效性的要求，需在准入、安全、溯源、税收等一系列监管内容上进行大幅度创新，这给国际海关合作提出了新要求。海关总署是我国电商外交的重要参与者，以提升关检便利化、构建国际共同遵循的监管标准为重点，开展了以下实践：一是建立全球海关的对话机制。2018年2月，中国海关与世界海关组织（WCO）共同举办了首届世界海关跨境电商大会，为成员国分享先进经验、创新措施搭建了平台，根据会议共识，该大会将每两年举办一次，由WCO各成员轮流承办。二是参与国际规则制定。2017年10月、2018年6月，中国海关受 WCO 委托，分别制定了《世界海关组织“经认证的经营者”(AEO)互认实施指南》、《世界海关组织跨境电商标准框架》，并获得WCO大会的审议通过。两套规则对于促进全球贸易安全与便利、提升我海关国际话语权具有积极意义。三是推进AEO合作。截止2019年11月，中国已与42个国家（或地区）签署了AEO互认安排，大幅提升跨境电商企业的通关效率，增加了物流、信息流的畅通度。根据安排，海关总署准备在“一带一路”沿线国家重点发力，扩大AEO互认的地域范围，并在非洲、南美、中亚地区探索“一对多”区域AEO互认模式。

（四）地方政府：塑造特色优势

中国的地方政府立足于电商经济的发展诉求，形成了地方特色的实践经验，例如，河南省依托跨境电商，寻求从一个经济外向度相对较低的省份升级为一个超越内陆环境限制的外贸强省。近年来，河南省政府积极开展地方外交，多次派政商代表团前往卢森堡、比利时、俄罗斯等业务密切的国家，宣传以“三条丝绸之路”为核心的发展优势，推动专线物流模式和具体项目落地。郑州从2017年开始，连续举办四届全球跨境电子商务大会，邀请外国政要、国际组织代表和国内外电商企业代表开展业务洽谈，增强河南及该省企业在全球产业体系的能见度。在监管制度方面，河南首创了“电子商务+行邮监管+保税中心”通关监管模式（即“1210”跨境保税进口模式），2014年这一模式获得国家海关总署的批准，先后在全国、全球推广，并为世界海关跨境电商标准框架的制定提供了借鉴。再如，广西的电商外交具有很强的目标导向，即打造中国-东盟跨境电商基地，推动该省成为中国和东盟产品网上销售的主渠道，目前开展了一些具有区位特色的实践：如利用中国东盟博览会开设跨境电商的展区和商务论坛；通过该省与越南边境四省联合工作委员会机制，加强两国在边境海关行政互助、跨境金融业务创新等方面的合作；凭祥；东兴等边境城市探索“互市贸易+跨境电商”新模式，建设线上边民互市综合管理信息平台和线下跨境电商监管中心。

（五）企业：形式多样的民间外交

中国电商企业开展了一些明显超越企业业务范畴、着眼全球治理、服务国家整体利益的对外交往活动，具有典型的民间外交特征。

以阿里巴巴为例，可以观察企业在电商外交中的活动空间和贡献路径。首先，阿里巴巴已成为外国领导人了解中国发展、全球电商潜力的窗口。近年来，不少国家元首、政府高官在访华时都会专程前往该公司的杭州总部，与马云探讨各自国家与中国深化电商合作的可能性。例如，2017年4月，巴基斯坦时任总理谢里夫到访阿里巴巴，见证巴基斯坦贸易发展署与该公司签署合作协议，帮助巴中小企业促进产品出口；2019年4月，奥地利总理库尔茨在参访过程中与马云重点探讨了欧洲小企业如何利用互联网共享全球化机遇，及奥地利品牌如何利用电商平台走进中国市场。其次，提出eWTP概念，构建电商领域的国际治理平台。按照马云的构想，eWTP是由私营企业引领、市场驱动、多利益攸关方参与的国际合作平台，各方通过平台可探讨、推广全球电子贸易的发展趋势和商业实践，孵化具有普遍适用价值的国际标准，这一概念引领全球电商治理的意图不言而喻。从2016年至今，阿里巴巴已分别与马来西亚、卢旺达、比利时、埃塞俄比亚四国政府达成协议，帮助各国建立本土化的电商平台。其中，与马来西亚的合作最具规模效应，双方建设了第一个eWTP数字枢纽——马来西亚数字自由贸易区。再次，新冠肺炎疫情暴发以来，阿里巴巴发挥平台型互联网企业优势，在全球积极履行社会责任。截止4月中旬，阿里巴巴公益基金会、马云基金会已向世界卫生组织、150个国家和地区捐赠抗疫物资，而且利用自身的全球供应链，保证了物资的及时运达；截止5月中旬，两个基金会搭建的全球新冠肺炎实战共享平台，为全球一线医护人员提供抗疫经验分享，并培训了3000多名非洲医生。对于这些表现，美联社的报道表示阿里巴巴等中国电商企业在疫情中成为全球重要的人道主义捐助者，对多国民众产生正向的情感影响。

（六）中国电商外交的行动合力

通过上文论述，可以看到，多元行为体围绕“买全球、卖全球”的目标，主要发挥了政策沟通、规则建构、国际业务拓展三方面功能（见表二），展现出提升贸易规模、建构贸易秩序、统筹新型国际贸易软硬件建设的多重意图。不同行为体依据自身职能，开展各有侧重的对外工作，政府的主导角色虽然显著，但大量活动都包含了官方-非官方多元主体的协作，具有行动上的连贯性与互补性。中国电商外交尽管处于起步初级阶段，但已展示出现代经济外交的丰富形态，助推跨境电商成为中国外贸供给侧结构性改革的新引擎。

表2 中国电商外交的行动框架

资料来源：笔者自制

四、中国电商外交的提升路径

中国电商外交的很多交往模式还处于“边摸索、边完善”的阶段，“合作倡议多、制度建设少”、“锦上添花多、突破难题少”的行为倾向较为明显。面对复杂且不断变化的国内外形势，有必要持续提升电商外交的话语权与影响力，本文尝试提出以下具体的提升路径。

第一，聚焦主要挑战——不断增多的贸易壁垒。随着全球电子商务产业规模的快速扩大，尤其是像亚马逊、阿里巴巴这样国际电商巨头在某些国家的渗透率不断提高，一些国家出于保护本国行业的目的，相继出台各种贸易保护措施。例如，全球正在掀起新一轮“数字税”浪潮，截止2020年6月，欧盟已有14个成员国开始实施或表示支持数字税，新加坡、印尼、巴西、肯尼亚等多国均已表示考虑对提供网络服务的外国供应商开征增值税，数字税争端正成为新一轮全球贸易摩擦的潜在引爆点。再如，俄罗斯近年来不断下调跨境电商进口关税起征点，从2019年1月起，个人网购商品的进口免税额从之前的每人每月500欧元降至200欧元，此举直接冲击处于发展快车道的中俄跨境电商，而且俄罗斯官方多次表示不考虑双边条件下的电商自由贸易制度安排。国际贸易壁垒已经成为影响全球跨境电商的关键威胁，直接加大中国企业的海外经营风险。中国电商外交应继续将扩大贸易规模作为核心任务，通过外交渠道和包括WTO在内的多边合作机制，努力削弱、消除别国对跨境电商设置的不当壁垒，塑造包容开放的贸易秩序，并建立相关的预警与快速反应机制，防范一些国家为打压中国电商企业设置专门障碍。

第二，积极参与电子商务国际规则的制定。在探讨我国参与国际经济制度时，不少研究习惯性地提出“融入-参与-引领”的路径建议；显然，在跨境电商领域，我国无法重复这样的稳健路径，因为大量议题没有形成可以融入或直接参与的规则，而我国尚不具备全面引领规则制定的实力，经济外交的决策者仍在评估新产品形态、新贸易形态对传统经贸规则、传统监管体制的冲击，相关的国内法律法规也不健全。在笔者看来，我国外交要有填补国际规则空白、促成国内规则国际化的战略抱负。在行动策略上，首先，我国应完善国内法律法规，对数据电文和电子合同、数据产品贸易、产品质量标准认定、跨国争端解决等议题制定出切实可行的规则，建立与我国跨境电商发展相配套的监管体系。以跨境数据流动为例，维护国家网络主权与推动网络空间开放存在价值取向和规制办法上的矛盾，解决这些矛盾不能仅靠一些原则性指导意见，更要统筹和细化业已出台的《网络安全法》、《电子商务法》，对承载不同利益层次和位阶诉求的数据流动制定不同的管理办法，妥善规定禁止和限制数据跨境流动的范围和标准。只有国内法形成了体系、实现了创新，才能避免在国际规则谈判中陷入被动或空谈。其次，我国可以将双边FTA谈判、双边经贸谈判作为构建国际规则的“试验田”，不能仅停留在一些共识度高的议题，可以更加“放开手脚”，在我方关心的低价值货物免关税、消费者权益保护、海外仓管理、跨境支付等议题上多提方案，在小范围的实践中找到与不同类型国家实现对接的有效做法。再次，主动融入WCO、联合国贸易法委员会（UNCIRAL）等多边机制，将中国电商“可传播、可复制”的业务经验推广成为国际层面通用的技术标准和商务规范。

第三，充实电商外交内涵，增强国际合作的策划能力与实施能力。在产业参与方面，目前的电商外交主要面向电商平台企业、物流类企业，未来，电商外交应着眼于跨境电商所覆盖的产业链和建构出的生态圈，鼓励制造生产、电商平台、交通运输、仓储物流、金融风控、互联网基础设施等各类企业更深入地参与国际交往和对外决策，使外交平台容纳更多市场主体，同时鼓励市场主体多提eWTP这样具有全球视野的治理方案，“以市场驱动、企业先行”的方式探索新的国际贸易规则。在国际发展合作方面，可将跨境电商作为中国面向发展中国家的重点输出议题，推广中国在电商扶贫、农村电商、边贸电商方面的成功经验，协助一些国家改进大数据、云计算和金融支付等数字基础设施。在资金融通方面，应依托跨境电商业务的扩展，加速人民币国际化的进程，面向一些推广条件可行的国家或区域，形成以人民币支付为主的网络体系。

第四，警惕针对中国跨境电商的抹黑，激发中国电商经济的软实力效应。跨境电商减弱了空间距离对人类活动的制约，但并未磨平地缘政治的影响力。一些西方观察者习惯性运用冷战思维，将阿里巴巴、京东等电商平台污名化为中国官方施展对外影响力、与美国争夺霸权的工具。有观点认为中国正在借由跨境电商构建一个“成型中的数字帝国”（a digital empire in the making），中国科技公司所创造的平台资本主义模式正在向多个发展中国家渗透，并强化中国的“世界帝国梦”。还有评论担心中国电商企业将严重威胁以亚马逊为代表的西方电商企业的地位，中国将以促进自由贸易的名义建构新的经济等级秩序。鉴于上述情况，中国官方、民间都有责任维护好跨境电商的国际形象。有两个重点值得深入宣讲，一是中国电商经济的发展历程，中国并非全球互联网经济的先行者，但凭借政府主体负责任的引导、市场主体的创新精神，创造出今天全球规模第一的成绩，中国电商崛起的故事本身彰显了现代中国的制度优势与社会活力，中国也无意透过跨境电商去实施任何地缘战略。二是中国跨境电商的普惠性逻辑。中国电商产业走了一条不同于西方同类产业的道路，即与美国主导的FAANG阵营的精英主义模式相比，中国的BATJ阵营的商业模式更实惠，对规模较小的商家更加友好和开放，也更能激发发展中国家的基层网民参与。中国跨境电商遵循同样逻辑，绝非在打造“数字帝国”或“等级秩序”，而是补充或修正西方电商模式，通过放大 “草根性全球化”（grassroots globalization）的趋势，赋能广大发展中国家、小微企业乃至消费者，真正激发全球化进程与互联网经济的普惠效应。

第五，密切关注与应对新冠肺炎疫情对跨境电商产业的影响。机遇方面，各国消费者的线上消费需求得到释放，尤其是在欧美国家，消费者从线下消费转移到线上消费的趋势十分明显。不少国家的政府更加看重跨境电商在稳外贸、促招商上的积极作用，更加重视对供应链的全球多元化布局。这些变化为我国跨境电商的发展提供了新动能。挑战方面的因素也十分严峻，各国应对疫情采取的防范措施严格限制甚至阻断了国际货物往来，跨境电商的接单履约更加困难，有些国家开始重视自身供应链的完整性和自主可控性，这可能导致它们后续会对跨境电商实施更加严格的准入政策。面对疫情对全球经济运行的冲击，电商外交应围绕“稳外贸”目标，用好“国际快捷通道”等政策手段，向全球推广“人员与货物跨境流动便利化倡议”，与各国共同维护产业链的开放与稳定，帮助电商企业渡过难关，实现跨境电商发展与全球经济复苏的良性循环。

注释略

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