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网络上和社会上一直有关于新疆的“伊犁哈萨克自治州为副省级行政区”的说法，这个说法的来源主要是由于伊犁哈萨克自治州是目前全国唯一既辖地区、又辖县市的自治州，而地区为地级行政区，既然塔城地区和阿勒泰地区属于伊犁哈萨克自治州的派出机关，伊犁哈萨克自治州能够管辖塔城地区和阿勒泰地区两个地级行政区，反推证明伊犁哈萨克自治州就是副省级行政区。但是我国官方从来没有文件明确过伊犁哈萨克自治州的所谓“副省级”的行政级别，目前国家只明确过10个副省级省会城市和5个国家计划单列市为副省级行政区。因此，今天城镇规划君就再来分析伊犁哈萨克自治州的行政级别问题。
01伊犁哈萨克自治州的行政区划沿革
（一）伊犁州的地名来源及区划变化
清代以前，伊犁曾处于汉、唐、元等中央政权及各边疆少数民族政权的统辖之下，行政辖区差别巨大，具有指称意义的地域名称千差万别。清代乾隆朝以来至今，“伊犁”成为规范、通用的地域名称，伊犁、新疆的行政区划虽有局部变化，但大体格局始终得以保持与继承，今天我们对于“伊犁”概念的认知基本上是在这个时段内形成的，受其影响也最大。
1759年收复新疆后，清政府非常重视伊犁的战略地位。1762年12月1日，清政府考虑到“伊犁为新疆都会”，正式设立了“总管伊犁等处将军”，即“伊犁将军”。12月8日军机处奏定：“伊犁为新疆总汇之区，既经设立将军，凡乌鲁木齐、巴里坤所有满洲、索伦、察哈尔、绿旗官兵，皆听将军总统调遣。至回部与伊犁相通，自叶尔羌、喀什噶尔以至哈密等处官兵，亦归将军兼管。……再叶尔羌、喀什噶尔等回城，皆在边陲，如有应调伊犁官兵之处，亦准各处大臣咨商将军，就近调拨”。伊犁将军成为统辖天山南北的最高军政长官。伊犁因为是将军的驻扎地，因而往往被赋予了指代全新疆的意义。不过，这时往往与“总统”、“统部”等词连用，如“伊犁统部”、“总统伊犁”等。
1762年12月17日，清政府设立了伊犁参赞大臣、领队大臣，协同将军办事。他们既是伊犁将军的助手，又是伊犁当地军政事务的直管官员。此时他们的行政辖地，与地理范畴上的伊犁河流域大体相当。《大清一统志》详细叙述了当时伊犁的四至：“东至额通古里岭，接喀喇沙尔。西至塔拉斯河，接藩属右哈萨克界。南至沙图阿璊军台，接阿克苏界。北至巴勒喀什池，接左哈萨克界。东南逾天山，接库车界。东北至呼苏图布拉克军台，接库尔喀喇乌苏界。西南至英噶尔，接东布鲁特界。西北至吹河，接右哈萨克界。”这是当时人们所传达并理解的“伊犁”。
永保所著的《总统伊犁事宜》并没有像前著一样描述伊犁四至，其所叙述的“伊犁”实际上就是人们常说的“伊犁九城”，即：惠远、惠宁、绥定、广仁、瞻德、拱宸、熙春、塔勒奇、宁远等九城。这里所说的“伊犁”其实地域就更小了，主要是指伊犁各城及其附近地区。而在九城当中，惠远城事实上又是“伊犁”最为核心的指称目标，常被称为“伊犁大城”，就像今天人们往往将伊犁哈萨克自治州的首府伊宁市称为“伊犁”一样。
1864年以来，随着中俄《勘分西北界约记》、中俄《改订条约》的签订，无论广义还是狭义上的伊犁，其内涵都大大缩小了。1884年，新疆建省，全疆各道府州厅县均归隶于新设的甘肃新疆巡抚，伊犁将军的事权大大缩小了，其直管区域仅只限于伊犁、塔尔巴哈台二地。1888年伊塔道成立，治于宁远城（今伊宁市），初辖伊犁府（治绥定城），领霍尔果斯分防厅、绥定、宁远二县、精河直隶厅、塔城直隶厅。伊犁将军仅只保留部分的军事领导权，与民事则无关涉。至此伊犁已完全失去代指全新疆的意味，而成为纯粹的一级地方行政机构。
1916年，伊塔道改为伊犁、塔城两道。伊犁道辖伊宁、绥定、博乐、精河、巩留、霍尔果斯六县及特克斯设治局；塔城道则辖塔城、沙湾、乌苏、额敏四县及和什托格盖设治局。民国以来，新伊大都督府、伊犁镇边使、伊犁镇守使、伊犁屯垦使、伊犁第二行政区等基本只辖有今伊犁州直县市与博尔塔拉蒙古自治州地方，其区域和以前相比进一步缩小了。直到解放前后，今博尔塔拉蒙古自治州地方一直为伊犁辖属。因为这种历史渊源，今伊犁哈萨克自治州霍城县与博州交界处的风景名胜赛里木湖（现属博州）仍被广大游客视为伊犁名胜，伊犁人民也常自认为该处应在自己的行政辖区。
1944年以来的“三区革命”给“伊犁”的内涵赋予了新的内容。以伊犁为行政中心的“三区革命”政府领有伊犁、塔城、阿山三区，“伊犁”的概念有了新的变化。阿山在清代属科布多参赞大臣辖区，并不属于传统“大伊犁”的范畴。这是“伊犁”地域构成的新成员。“三区革命”的历史奠定了此后伊犁的基本格局。1954年，伊犁哈萨克自治州成立，其基本区域正是上述三区。
1954年以来，伊犁哈萨克自治州的建置也曾发生过一些重要的变动。首先，是1954年析出原隶于伊犁的博乐、精河、温泉三县，成立博尔塔拉蒙古自治州，暂由伊犁哈萨克自治州代管。长期以来狭义的伊犁定义其内涵再次发生了重大变化。其次，是隶于伊犁自治州的伊犁地区曾三建三撤。从民国延续至新中国成立的伊犁专区于1955年经国务院批准撤销，其旧辖市县改为由伊犁自治州直辖。1975年，经国务院批准复设伊犁地区，1979年又撤销。1984年，国务院批示恢复伊犁地区建制，2001年，伊犁地区再度被撤销。
再次，是伊犁自治州的变动。“文化大革命”发生后，伊犁自治州各党政机关在1969年的群众夺权运动中普遍瘫痪。1969年4月、10月，塔城专区、阿勒泰专区革命委员会分别成立，归自治区革委会直接领导。伊犁自治州所辖区域发生了重大变化，范围极大地缩小了。1975年经国务院批准，恢复伊犁自治州辖制伊犁、塔城、阿勒泰三个地区的权限，伊犁自治州的原来规模得以恢复，但1979年国务院明确规定博尔塔拉蒙古自治州不再由伊犁州代管。现今，伊犁自治州管辖塔城、阿勒泰两个地区，直辖3市8县。
（二）伊犁州的行政区划管辖范围及变化
伊犁地区的行政建制几经变迁，建国初期为伊犁专署，归下辖伊犁、塔城、阿勒泰三地的伊犁哈萨克自治州管辖；1965年，伊犁专署被撤销。后经四次变动，又恢复了伊犁地区。此次变动，原伊犁地区所属八县一市直接隶属于伊犁哈萨克自治州。实际上，伊犁又恢复到了1979年的建制。伊犁地区旅游资源丰富，素有“不到新疆不知中国之大，不到伊犁不知新疆之美”的说法。它也是新疆重要的粮食、油料、制糖，肉食和林业生产基地。2001年撤销伊犁地区是为了减少管理层次，精简办事机构，这将有利于政府转变职能，提高工作效率。
1952年新疆设立伊宁市，以伊宁县的部分地区为其行政区域（政务院1953年5月22日批准）。
1954年设立伊犁哈萨克自治州，辖伊犁专区、塔城专区、阿勒泰专区，州府为伊宁市（1954年11月27日成立）。
1955年伊犁地区的伊宁市划归伊犁哈萨克自治州直辖（国务院1955年5月28日批准）。撤销伊犁地区，所属的伊宁县、昭苏县、霍城县、特克斯县、新源县、尼勒克县、绥定县、巩留县和察布查尔锡伯自治县划归伊犁哈萨克自治州直辖（国务院1955年12月31日批准）。伊宁县驻地由伊宁市市区迁至吉里圩孜（国务院1955年7月1日批准）。
1975年设立伊犁地区，辖原伊犁哈萨克自治州直辖的伊宁市、伊宁县、霍城县、尼勒克县、新源县、巩留县、伊克斯县、昭苏县、察布查尔锡伯自治县，驻地伊宁市（国务院1975年8月29日批准）。伊犁哈萨克自治州管辖伊犁地区、塔城地区、阿勒泰地区（国务院1975年8月29日批准）。设立奎屯市，以克拉玛依市的部分地区为其行政区域，伊犁哈萨克自治州首府由伊宁市迁至奎屯市（国务院1975年8月29日批准）。
1979年撤销伊犁地区，所属的奎屯市、伊宁市、伊宁县、尼勒克县、新源县、巩留县、特克斯县、昭苏县、霍城县、察布查尔锡伯自治县划归伊犁哈萨克自治州管辖（中共中央国务院1979年9月2日批准）。伊犁哈萨克自治州代管的博尔塔拉蒙古自治州改为自治区直辖（中共中央国务院1979年9月2日批准）。伊犁哈萨克自治州首府由奎屯市迁至伊宁市（中共中央国务院1979年9月2日批准）。
1984年设立伊犁地区，辖原伊犁哈萨克自治州直辖的伊宁市、伊宁县、尼勒克县、新源县、巩留县、伊克斯县、昭苏县、霍城县、察布查尔锡伯自治县，驻地伊宁市。伊犁哈萨克自治州管辖奎屯市和伊犁地区、塔城地区、阿勒泰地区（国务院1984年9月14日批准）。撤销阿勒泰县，设立阿勒泰市（国务院1984年11月17日批准）。撤销塔城县，设立塔城市（国务院1984年11月17日批准）。
2001年10月6日国务院批准撤销伊犁地区。将原伊犁地区管辖的伊宁市、伊宁县、霍城县、巩留县、新源县、昭苏县、特克斯县、尼勒克县、察布查尔锡伯自治县划归伊犁哈萨克自治州管辖。
02关于伊犁州的行政级别研究分析
（一）七届全国人大民委对副省级新疆伊犁州行政地位的答复
1988年3月28日召开的第七届全国人民代表大会上，新疆代表团的努尔莫合买提·热衣斯等31名代表联名提出在法律中明确规定伊犁州的行政地位。以下为七届全国人大民委对该议案给出的答复：
努尔莫合买提·热衣斯等31名代表提出的议案（议案第221号），要求在地方组织法和民族区域自治法等法律中明确规定新疆伊犁哈萨克自治州的行政地位。为此问题，我委派李贵副主任委员到新疆调查，并同新疆维吾尔自治区及伊犁哈萨克自治州党政机关领导同志共同研究协商。在北京，我们同国家民委、民政部以及中共中央统战部、组织部和全国人大法律委员会等单位的有关同志也共同进行了研究。
伊犁哈萨克自治州建立35年来，行政领导体制变过多次，但是管辖伊犁、塔城、阿勒泰3个地区的体制基本没有变。建国后，为了新疆的政治稳定考虑，将这三个地方融合，将原三区作为（伊犁、塔城、阿勒泰）一体，不做分开，以此为基础实行民族区域自治，将更有利于加强各民族的团结合作和促进三区经济、文化事业的发展。因此，中共中央新疆分局和新疆省人民政府经中央批准，准备在“伊犁、塔城、阿勒泰”三区建立相当于行署一级的伊犁哈萨克自治区。
1953年4月，中共中央批准的《新疆省民族区域自治实施计划草案》确定：以伊犁、塔城、阿勒泰3个专区建立以哈萨克为主的自治区，其行政地位相当于行政公署一级。1953年12月，经政务院批准成立伊犁哈萨克自治区，辖伊犁、塔城、阿山3个专区，属新疆省人民政府领导，行政地位相当于当时的行政公署一级。1954年11月，伊犁哈萨克自治区依宪法规定改为自治州，仍辖伊犁、塔城、阿勒泰3个专区。1984年9月，国务院又批文重申伊犁哈萨克自治州管辖伊犁、塔城、阿勒泰3个地区。
伊犁哈萨克自治州管辖3个专区，需要设立相应的专员公署，作为它的派出机关。为解决这个问题，1958年6月由全国人大常委会批准的《伊犁哈萨克自治州各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》曾明确规定：“自治州人民委员会在必要的时候，经新疆维吾尔自治区人民委员会报请国务院批准，可以设立若干专员公署，作为它的派出机关”。但是这个组织条例连同其它民族自治地方的同类条例已于1987年由全国人大常委会一并废除。1979年颁布、1986年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》只规定“省、自治区人民政府在必要的时候经国务院批准，可以设立若干派出机关”，对自治州则没有这样的规定；1984年颁布的民族区域自治法也没有自治州可以设派出机关的规定。这样，伊犁哈萨克自治州设立派出机关就没有法律根据了。
因此我们认为在法律上应该解决伊犁哈萨克自治州可以设立派出机关的问题。但是，考虑到这是伊犁哈萨克自治州的特殊问题，地方组织法和民族区域自治法不便于解决这个特殊问题而作补充规定。建议在制定新疆维吾尔自治区自治条例和伊犁哈萨克自治州自治条例时作出规定：“伊犁哈萨克自治州人民政府经新疆维吾尔自治区人民政府报国务院批准，可以设立若干派出机关”。
新疆维吾尔自治区党委和政府领导同志都表示，今后工作中要让自治州对所属地区在人事、计划、财政、物资等方面真正管起来，尊重和帮助自治州自治机关行使自治权。为使自治州便于领导所属地区，自治州领导干部配备和待遇问题也要适当解决。
（二）中国新闻网权威报道新闻稿里明确伊犁州为副省级行政区
城镇规划君在查找相关资料时，看到了一则官方新闻通稿，这篇新闻通稿是由我国官方权威新闻媒体发布的。2001年10月6日，国务院就新疆维吾尔自治区人民政府呈报的《关于解决伊犁哈萨克自治州管理体制问题的请示》（新党委字〔2001〕16号）予以正式批复，同意撤销伊犁地区，将原伊犁地区管辖的伊宁市、伊宁县、霍城县、巩留县、新源县、昭苏县、特克斯县、尼勒克县、察布查尔锡伯自治县划归伊犁哈萨克自治州管辖。
但是在2001年3月27日中国新闻网就报道了《新疆撤销伊犁地区行政建制》的新闻，新闻原文为：“中共新疆维吾尔自治区委、自治区人民政府昨日宣布撤销伊犁地区，变为伊犁哈萨克自治州体制的决定。原伊犁地区所属的县市由副省级建制的伊犁哈萨克自治州直接管辖。”其中写到了伊犁哈萨克自治州为副省级建制。
据城镇规划君了解，中国新闻网由中国新闻社主办，为中央重点新闻网站。中国新闻社则是中国两家国家通讯社之一，成立于1952年10月1日。2020年8月17日，国家互联网信息办公室下发通知，将中国新闻网纳入中央重点新闻网站序列。可见中国新闻网是国家权威新闻媒体，其发布的新闻稿件是十分严谨慎重的，不可能有假，也不可能出现重大错误。所以，中国新闻网在报道国家撤销伊犁地区这样的重大新闻时，能在新闻稿里明确写出“副省级建制的伊犁哈萨克自治州”，可以证明这是准确无误的。
本文来源：中国城镇规划君
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新疆学系列研究（1525）
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